創(chuàng)新與公共政策 相關(guān)資料

創(chuàng)新通常被視為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮和改善人類健康的核心力量。從工業(yè)革命初期開始，政策制定者們就認(rèn)識(shí)到科技進(jìn)步的作用。英國首相本杰明·迪斯雷利（Benjamin Disraeli）曾說：“這50年曾經(jīng)發(fā)生了多少事件……而我記得的則是那些改變了人類地位和前景的科學(xué)革命……其影響超過了歷史上所有的征服、所有的法典和所有的立法者”（洛克耶，1903，735）。迪斯雷利的觀察更引人注目，因?yàn)槠湓缭?870年就提出了過去150年中的絕大部分重大創(chuàng)新成果——電力、汽車和飛機(jī)、抗生素和疫苗、農(nóng)業(yè)進(jìn)步、計(jì)算機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)、生物技術(shù)等。與1870年相比，今天美國的人均收入提高了18倍，人類的預(yù)期壽命延長(zhǎng)了35歲。
經(jīng)濟(jì)學(xué)家通過對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)（索洛，1956）、工業(yè)生產(chǎn)率（格里利謝斯，1979）、行業(yè)動(dòng)態(tài)（順彼得，1942）以及更廣泛的經(jīng)濟(jì)史（莫基爾，1990；羅森伯格，1982）等的研究逐漸理解了創(chuàng)新的核心作用。與此同時(shí)，美國政府出臺(tái)的政策已開始通過一系列機(jī)制來促進(jìn)創(chuàng)新，從嵌入美國憲法的知識(shí)產(chǎn)權(quán)體系到一些戰(zhàn)后主要機(jī)構(gòu)（如美國國家科學(xué)基金會(huì)、研究機(jī)構(gòu)和實(shí)驗(yàn)機(jī)構(gòu)）的稅收抵免。今天，公共政策在支持創(chuàng)新，從根本上講，是在支持經(jīng)濟(jì)和公共衛(wèi)生方面的作用，讓人感覺從未如此強(qiáng)烈。在2020年寫下這一章時(shí)，正值我們共同面對(duì)新冠疫情時(shí)期。創(chuàng)新——包括更好的檢測(cè)、治療方法和新疫苗——對(duì)于克服新冠疫情對(duì)人類健康與繁榮造成的毀滅性后果至關(guān)重要。
本書收集了關(guān)于創(chuàng)新政策的新見解。這些貢獻(xiàn)源自對(duì)那些能夠更好地推動(dòng)科技進(jìn)步的一手政策機(jī)制和可行想法的研究。每一項(xiàng)分析都基于最新的經(jīng)驗(yàn)佐證，并在現(xiàn)有政策和制度的背景下加以理解。
在這一介紹性章節(jié)中，我們圍繞五個(gè)主題概述了新的貢獻(xiàn)。第一個(gè)主題是關(guān)于創(chuàng)新投資的社會(huì)回報(bào)，這是創(chuàng)新獲得公共支持的關(guān)鍵。第二個(gè)主題是人力資本，人力資本是制約國家創(chuàng)新能力的重要因素。第三個(gè)主題是科學(xué)資助，這主要發(fā)生在外部市場(chǎng)，與政府財(cái)政密切相關(guān)。第四個(gè)主題是稅收政策，它既可為私營部門的創(chuàng)新投資提供激勵(lì)也可造成阻礙。第五個(gè)主題是創(chuàng)業(yè)政策以及政府政策中可有效支持創(chuàng)立新風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)的多種途徑。
引言最后的內(nèi)容對(duì)每一個(gè)主題領(lǐng)域的主要發(fā)現(xiàn)進(jìn)行了總結(jié)，并突出強(qiáng)調(diào)了其共同論題以及可能帶來的潛在政策影響。各個(gè)領(lǐng)域的證據(jù)表明眾多政策選項(xiàng)可能會(huì)增加經(jīng)濟(jì)體中創(chuàng)新活動(dòng)所占的比例，并帶來潛在的高社會(huì)回報(bào)。在結(jié)論部分，我們將對(duì)關(guān)鍵主題做進(jìn)一步總結(jié)。
為什么要為創(chuàng)新制定公共政策？
公眾支持創(chuàng)新的理由有兩個(gè)基礎(chǔ)。第一，創(chuàng)新顯然對(duì)社會(huì)來說很重要，也就是說，對(duì)提高生活水平很重要。第二，從全社會(huì)的角度來看，市場(chǎng)可能對(duì)創(chuàng)新缺乏投入。雖然第一點(diǎn)是公認(rèn)的，但第二點(diǎn)仍需進(jìn)一步研究。私營部門在研發(fā)上投入了大量資源，約占美國國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的2%（美國國家科學(xué)基金會(huì)，2020）。那么公共政策支持這種私人投資或創(chuàng)建大型公共實(shí)體（如美國國立衛(wèi)生研究院和美國國家科學(xué)基金會(huì)）的理由是什么呢？

創(chuàng)新通常被視為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮和改善人類健康的核心力量。從工業(yè)革命初期開始，政策制定者們就認(rèn)識(shí)到科技進(jìn)步的作用。英國首相本杰明·迪斯雷利（Benjamin Disraeli）曾說：“這50年曾經(jīng)發(fā)生了多少事件……而我記得的則是那些改變了人類地位和前景的科學(xué)革命……其影響超過了歷史上所有的征服、所有的法典和所有的立法者”（洛克耶，1903，735）。迪斯雷利的觀察更引人注目，因?yàn)槠湓缭?870年就提出了過去150年中的絕大部分重大創(chuàng)新成果——電力、汽車和飛機(jī)、抗生素和疫苗、農(nóng)業(yè)進(jìn)步、計(jì)算機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)、生物技術(shù)等。與1870年相比，今天美國的人均收入提高了18倍，人類的預(yù)期壽命延長(zhǎng)了35歲。
經(jīng)濟(jì)學(xué)家通過對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)（索洛，1956）、工業(yè)生產(chǎn)率（格里利謝斯，1979）、行業(yè)動(dòng)態(tài)（順彼得，1942）以及更廣泛的經(jīng)濟(jì)史（莫基爾，1990；羅森伯格，1982）等的研究逐漸理解了創(chuàng)新的核心作用。與此同時(shí)，美國政府出臺(tái)的政策已開始通過一系列機(jī)制來促進(jìn)創(chuàng)新，從嵌入美國憲法的知識(shí)產(chǎn)權(quán)體系到一些戰(zhàn)后主要機(jī)構(gòu)（如美國國家科學(xué)基金會(huì)、研究機(jī)構(gòu)和實(shí)驗(yàn)機(jī)構(gòu)）的稅收抵免。今天，公共政策在支持創(chuàng)新，從根本上講，是在支持經(jīng)濟(jì)和公共衛(wèi)生方面的作用，讓人感覺從未如此強(qiáng)烈。在2020年寫下這一章時(shí)，正值我們共同面對(duì)新冠疫情時(shí)期。創(chuàng)新——包括更好的檢測(cè)、治療方法和新疫苗——對(duì)于克服新冠疫情對(duì)人類健康與繁榮造成的毀滅性后果至關(guān)重要。
本書收集了關(guān)于創(chuàng)新政策的新見解。這些貢獻(xiàn)源自對(duì)那些能夠更好地推動(dòng)科技進(jìn)步的一手政策機(jī)制和可行想法的研究。每一項(xiàng)分析都基于最新的經(jīng)驗(yàn)佐證，并在現(xiàn)有政策和制度的背景下加以理解。
在這一介紹性章節(jié)中，我們圍繞五個(gè)主題概述了新的貢獻(xiàn)。第一個(gè)主題是關(guān)于創(chuàng)新投資的社會(huì)回報(bào)，這是創(chuàng)新獲得公共支持的關(guān)鍵。第二個(gè)主題是人力資本，人力資本是制約國家創(chuàng)新能力的重要因素。第三個(gè)主題是科學(xué)資助，這主要發(fā)生在外部市場(chǎng)，與政府財(cái)政密切相關(guān)。第四個(gè)主題是稅收政策，它既可為私營部門的創(chuàng)新投資提供激勵(lì)也可造成阻礙。第五個(gè)主題是創(chuàng)業(yè)政策以及政府政策中可有效支持創(chuàng)立新風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)的多種途徑。
引言最后的內(nèi)容對(duì)每一個(gè)主題領(lǐng)域的主要發(fā)現(xiàn)進(jìn)行了總結(jié)，并突出強(qiáng)調(diào)了其共同論題以及可能帶來的潛在政策影響。各個(gè)領(lǐng)域的證據(jù)表明眾多政策選項(xiàng)可能會(huì)增加經(jīng)濟(jì)體中創(chuàng)新活動(dòng)所占的比例，并帶來潛在的高社會(huì)回報(bào)。在結(jié)論部分，我們將對(duì)關(guān)鍵主題做進(jìn)一步總結(jié)。
為什么要為創(chuàng)新制定公共政策？
公眾支持創(chuàng)新的理由有兩個(gè)基礎(chǔ)。第一，創(chuàng)新顯然對(duì)社會(huì)來說很重要，也就是說，對(duì)提高生活水平很重要。第二，從全社會(huì)的角度來看，市場(chǎng)可能對(duì)創(chuàng)新缺乏投入。雖然第一點(diǎn)是公認(rèn)的，但第二點(diǎn)仍需進(jìn)一步研究。私營部門在研發(fā)上投入了大量資源，約占美國國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的2%（美國國家科學(xué)基金會(huì)，2020）。那么公共政策支持這種私人投資或創(chuàng)建大型公共實(shí)體（如美國國立衛(wèi)生研究院和美國國家科學(xué)基金會(huì)）的理由是什么呢？
答案取決于創(chuàng)新的社會(huì)回報(bào)，即社會(huì)從某一特定改進(jìn)中所獲得的廣泛收益。如果該創(chuàng)新對(duì)提高生活水平至關(guān)重要，那么其回報(bào)自然也會(huì)很高。更準(zhǔn)確地說，當(dāng)創(chuàng)新創(chuàng)造出的社會(huì)價(jià)值超過創(chuàng)新者所獲價(jià)值時(shí)，往往公共政策就會(huì)應(yīng)運(yùn)而生。在這種情況下，當(dāng)創(chuàng)新投資對(duì)他人產(chǎn)生“正向溢出效應(yīng)”時(shí)，那么私人投資該項(xiàng)創(chuàng)新的積極性將過低。
這種積極溢出效應(yīng)最明顯的形式可能是對(duì)科學(xué)和基礎(chǔ)研究的投資。萬尼瓦爾·布什（Vannevar Bush）是美國國家科學(xué)基金會(huì)的創(chuàng)始董事，他將科學(xué)描述為打開了一段“無盡前沿”的進(jìn)程和“從可汲取到知識(shí)的那些實(shí)際應(yīng)用中獲得的資金”（布什，1945）。由于基礎(chǔ)研究并不直接產(chǎn)生新產(chǎn)品和新服務(wù)，也就根本不存在通過市場(chǎng)銷售來詮釋私人收益。然而，在布什看來，基礎(chǔ)研究的進(jìn)展可能對(duì)許多下游研究的進(jìn)展至關(guān)重要，關(guān)于這種溢出效應(yīng)的軼事和廣泛的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)比比皆是。
舉個(gè)例子，看看我們所熟知的打車（如優(yōu)步和來福車）的市場(chǎng)創(chuàng)新。這些業(yè)務(wù)依賴于全球定位系統(tǒng)（GPS），這是一個(gè)可以讓司機(jī)和乘客相互定位的衛(wèi)星網(wǎng)絡(luò)。這些衛(wèi)星于1978年首次發(fā)射，反過來又依賴于許多科學(xué)突破，包括愛因斯坦的廣義相對(duì)論，該理論被明確應(yīng)用于發(fā)射前調(diào)整GPS衛(wèi)星的時(shí)鐘信號(hào)。愛因斯坦于1915年提出的廣義相對(duì)論，主要依賴于伯恩哈德·黎曼（Bernhard Riemann）最初默默無聞的工作，黎曼于1854年開發(fā)了必要的數(shù)學(xué)工具。這些來自數(shù)學(xué)和物理基礎(chǔ)研究的科學(xué)突破，最終為變革性的市場(chǎng)創(chuàng)新打開了大門。
更廣泛地說，市場(chǎng)創(chuàng)新自身就可能存在溢出效應(yīng)，而且這些溢出效應(yīng)可能很明顯。這種溢出效應(yīng)能夠通過許多渠道產(chǎn)生，包括下游用戶從創(chuàng)新中獲得的價(jià)值，競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手仿制創(chuàng)新成果獲得的價(jià)值，以及基于新想法的未來創(chuàng)新者獲得的價(jià)值。世界上第一款面向大眾市場(chǎng)的智能手機(jī)，使消費(fèi)者受益；這也促進(jìn)了其他智能手機(jī)制造商的效仿進(jìn)入；它還促成了巨大的下游創(chuàng)新，創(chuàng)造出新的應(yīng)用程序、技術(shù)和業(yè)務(wù)。然而，并非所有市場(chǎng)創(chuàng)新的溢出效應(yīng)都一定是積極的。創(chuàng)新者們也可能都擠在狹窄的創(chuàng)新道路上，重復(fù)和浪費(fèi)著彼此的努力。判斷凈溢出效應(yīng)是否為正以及這些溢出效應(yīng)的規(guī)模，是經(jīng)驗(yàn)問題。
本書第1章《創(chuàng)新的社會(huì)回報(bào)率計(jì)算》回顧了關(guān)于創(chuàng)新的社會(huì)回報(bào)的現(xiàn)有文獻(xiàn)，并思考了在經(jīng)濟(jì)范圍內(nèi)的社會(huì)回報(bào)。該章介紹了一種計(jì)算此類回報(bào)的新方法，該方法對(duì)多種溢出邊際和諸多類型的創(chuàng)新進(jìn)行了整合。該方法進(jìn)一步納入創(chuàng)新成本，避免挑選贏家（如智能手機(jī)），取而代之的是包括成功和失敗的成本，以及超出狹義研發(fā)支出的創(chuàng)新成本。該章的核心發(fā)現(xiàn)是，創(chuàng)新的社會(huì)回報(bào)作為一個(gè)整體顯得極為龐大。創(chuàng)新投資的回報(bào)似乎是其自身投入的數(shù)倍，保守估計(jì)，投資1美元平均至少能帶來5美元的收益。總之，將這種方法和以前的諸多研究相結(jié)合，其經(jīng)驗(yàn)證據(jù)是強(qiáng)有力的且明確的。創(chuàng)新的社會(huì)回報(bào)似乎非常巨大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了私人收益。
鑒于大量正面溢出效應(yīng)的證據(jù)，創(chuàng)新似乎存在實(shí)質(zhì)性的市場(chǎng)失靈，放任市場(chǎng)自行運(yùn)轉(zhuǎn)將無法提供足夠的創(chuàng)新投資。這種投資不足反過來又制約了生活水平的提高。因此，創(chuàng)新需要公共投資和公共政策的支持，創(chuàng)新政策也成為政府促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)繁榮和人類健康的核心范疇。鑒于潛在政策層面的豐富情形，下一個(gè)問題則會(huì)關(guān)注具體的支持手段。本書詳細(xì)地考察了采取政策行動(dòng)的中心維度。
創(chuàng)新的人力資本
思想創(chuàng)造的根本是創(chuàng)新勞動(dòng)。這種勞動(dòng)力是輸送新思想的渠道，當(dāng)限量供應(yīng)時(shí)，則是對(duì)發(fā)展速度潛在的基本限制。可用人力資本的存量反過來又取決于具體的政府政策，包括教育和移民政策。本書的第2章和第3章探討了沿著這條路線來擴(kuò)大創(chuàng)新勞動(dòng)力的機(jī)會(huì)。
第2章《創(chuàng)新與人力資本政策》研究了創(chuàng)新人力資本的來源和擴(kuò)大創(chuàng)新人力資本的潛力。該研究始于對(duì)創(chuàng)新勞動(dòng)力供給的基本觀察，即增加創(chuàng)新支出，保持創(chuàng)造性勞動(dòng)力的供應(yīng)不變，可能會(huì)導(dǎo)致勞動(dòng)力價(jià)格上漲，而不是創(chuàng)造出更多的創(chuàng)新（古爾斯比，1998）。相比之下，擴(kuò)大創(chuàng)造性勞動(dòng)力的供給既能加速創(chuàng)新，又能降低創(chuàng)新成本。這表明人力資本政策可以發(fā)揮出關(guān)鍵性作用。
范·雷寧回顧了擴(kuò)大輸送人才渠道的諸多優(yōu)勢(shì)，研究了從幼兒園到高中的教育、大學(xué)教育和進(jìn)入創(chuàng)新職業(yè)的重重阻礙。此處我們著重強(qiáng)調(diào)兩個(gè)本章的關(guān)鍵性主題。第一個(gè)主題是，潛在人才庫似乎遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于創(chuàng)新勞動(dòng)力的數(shù)量。例如，基于三年級(jí)數(shù)學(xué)考試成績(jī)的人才庫與一組攻讀技術(shù)學(xué)位并正在申請(qǐng)專利的個(gè)體相比顯得尤為龐大（貝爾等，2019a），而孩子所處的環(huán)境特征（包括家庭收入以及性別和種族）可強(qiáng)烈地預(yù)示著他們是否會(huì)申請(qǐng)專利（阿格依奧等，2017；阿克西吉特等，2017；貝爾等，2019a）。這些發(fā)現(xiàn)表明，國家勞動(dòng)力庫中擁有大量有才華的個(gè)體，包括那些來自代表性不足的群體，他們只是沒有找到進(jìn)入創(chuàng)造性職業(yè)的途徑。
第二個(gè)主題是，具體的干預(yù)措施可能會(huì)幫助孩子們走上創(chuàng)造性的職業(yè)道路。首先，早期接觸創(chuàng)造性職業(yè)——包括通過父母的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和通過鄰里關(guān)系接觸當(dāng)?shù)氐募夹g(shù)企業(yè)——可以很好地預(yù)測(cè)個(gè)人最終是否將會(huì)申請(qǐng)專利（貝爾等，2019a）。這些顯露出來的因素似乎存在因果關(guān)系，這表明指導(dǎo)和其他形式的職業(yè)曝光不僅能夠擴(kuò)大創(chuàng)造性勞動(dòng)力庫，而且可能是一種相對(duì)強(qiáng)有力的方法（貝爾等，2019b）。學(xué)校層面的干預(yù)似乎也很有效果。通過利用周密的研究設(shè)計(jì)對(duì)進(jìn)入天才或高級(jí)班學(xué)習(xí)的學(xué)生進(jìn)行跟蹤研究發(fā)現(xiàn)，在代表性不足的群體中，那些在數(shù)學(xué)和科學(xué)技能上顯示出短期和長(zhǎng)期優(yōu)勢(shì)的學(xué)生的大學(xué)入學(xué)率大幅上升（卡德和朱利亞諾，2016；Cohodes，2020）。最終，教育和職業(yè)曝光政策可能會(huì)吸引更多的人才加入創(chuàng)新勞動(dòng)力大軍，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。由于創(chuàng)造性職業(yè)的報(bào)酬也相對(duì)較高，這些政策可能在提高了收入流動(dòng)性的同時(shí)也減少了不平等。
從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，以教育為導(dǎo)向的政策可以擴(kuò)大創(chuàng)造性勞動(dòng)力的供給。移民可以帶來更直接的好處。第3章《移民政策對(duì)美國創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的杠桿作用》研究了移民在推動(dòng)美國創(chuàng)新方面的作用，并探討了可能通過移民渠道加速美國創(chuàng)新的各種政策改革。一個(gè)基本的觀察結(jié)果是移民尤其具有創(chuàng)新性。尤其是，雖然移民約占美國人口的14%，但他們卻貢獻(xiàn)了全美大約四分之一的專利和新企業(yè)，以及三分之一的諾貝爾獎(jiǎng)得主。總的來說，移民是美國的科學(xué)、工程和創(chuàng)新人才的巨大來源。
第3章詳細(xì)回顧了美國移民制度，并探討了擴(kuò)大創(chuàng)新勞動(dòng)力的眾多邊際。有幾項(xiàng)改革考慮擴(kuò)大簽證數(shù)量，包括H-1B簽證和綠卡，并引入有針對(duì)性的簽證，比如針對(duì)企業(yè)家的新簽證形式。其他政策改革考慮在現(xiàn)有配額范圍內(nèi)重新分配。例如，綠卡制度可能放松其嚴(yán)格的國別限制，這對(duì)印度等提供大量創(chuàng)新勞動(dòng)力的國家不利。與此相關(guān)，可以重新設(shè)計(jì)用于分配H-1B簽證的抽簽系統(tǒng)，將更多簽證分配給稀缺的創(chuàng)新人才。盡管要改變總體移民率可能需要全面的移民改革，但一些可操作的政策想法可能會(huì)通過對(duì)當(dāng)前做法進(jìn)行看似微小的調(diào)整而獲得巨大的收益。
一套重要的思想體系進(jìn)一步將移民政策和美國教育體系聯(lián)系起來。事實(shí)上，美國大學(xué)吸引了大量的外國學(xué)生進(jìn)入其校園學(xué)習(xí)其課程，尤其是科學(xué)和技術(shù)學(xué)位，而從這一渠道輸送人才的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了畢業(yè)后可獲得的H-1B和其他工作簽證的人員數(shù)量。目前，可選實(shí)踐培訓(xùn)簽證允許學(xué)生畢業(yè)后在有限的時(shí)間內(nèi)工作，但具有約束力的綠卡和H-1B簽證配額最終會(huì)導(dǎo)致美國失去大部分可用的人才庫。另外的可能性是，通過延長(zhǎng)H-1B簽證和綠卡配額的期限，將綠卡瞄準(zhǔn)那些擁有科學(xué)技術(shù)學(xué)位的人群（將綠卡“釘”在他們的文憑上）并實(shí)施相關(guān)政策，以這種特別有針對(duì)性和相對(duì)直接的方式來擴(kuò)充美國的創(chuàng)造性勞動(dòng)力。

創(chuàng)新與公共政策 作者簡(jiǎn)介

[美]奧斯坦·古爾斯比（Austan Goolsbee）
芝加哥大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授，美國國家經(jīng)濟(jì)研究局副研究員。
[美]本杰明·F. 瓊斯（Benjamin F. Jones）
西北大學(xué)管理學(xué)院教授，研究領(lǐng)域涉及創(chuàng)業(yè)、戰(zhàn)略等，美國國家經(jīng)濟(jì)研究局副研究員。