人民法院案例選分類重排本(2016-2020行政與國家賠償卷共2冊) 節選

　　其一，職權來源。在一些領域，行政機關的職權直接來源于規范性文件，常見的如“三定方案”等。同時，行政機關經常通過規范性文件對法律、法規、規章規定的行政職權進行細分，例如確定地域管轄和層級管轄規則等。此外，因行政機關分立、合并、撤銷等原因導致行政職能調整時，規范性文件也往往成為確定行政職權歸屬的重要依據。　　其二，事實認定。規范性文件同樣影響行政機關收集證據和認定事實的范圍。例如《關于國有土地上房屋征收與補償中有關事項的通知》（京建法[2012]19號）規定，房屋征收范圍內已按照房改政策出售的公房，尚未取得房屋所有權證的，建筑面積按照房改售房合同標明的建筑面積確定。實踐中，該規定就成為房屋征收部門認定被征收房屋面積的依據?！　∑淙山忉?。行政機關經常通過規范性文件對法律、法規、規章中的不確定法律概念作出解釋，這些解釋往往是行政機關對行政相對人的行為進行定性或處理的重要依據。例如，工傷認定機關依據規范性文件中有關時速超過20km/h的電動自行車為機動車的解釋，將駕駛電動自行車發生交通事故認定為2004年《工傷保險條例》第十四條第（六）項所規定的“在上下班途中，受到機動車事故傷害”的情形?！　∑渌?，行政程序。行政機關經常通過規范性文件對法律規范所規定的行政程序作出細化、補充規定，有時也作簡化規定，這些規定經常成為行政機關實施行政行為的程序依據。　　其五，考慮因素。行政機關應當考慮某因素但未考慮的，或者不該考慮某因素而予以考慮的，可能構成濫用職權。有時，規范性文件設定了作出行政行為前應當考慮的因素，法院在審查行政機關是否濫用職權時，離不開對規范性文件的審查?！　∑淞幚斫Y果。行政機關經常通過裁量基準文件對法律規范所規定的處理幅度作出細化規定，這些規范性文件經常作為行政機關作出特定行政行為的依據，法院對行政行為是否明顯不當的認定往往以對規范性文件合法性審查為前提?！　〔浑y看出，行政行為各個方面和環節都可能以規范性文件為依據，規范性文件是否合法直接關系到行政行為認定事實是否清楚、適用法律是否正確、程序是否合法、是否超越職權、是否濫用職權以及是否明顯不當。因此，無論行政行為內容中是否引用了某一規范性文件，只要行政機關作出行政行為依據了將該規范性文件，該規范性文件就應屬于一并審查的對象?！　。ǘ┮幏缎晕募鳛樾姓袨橐罁谋憩F樣態　　除了規范性文件被行政行為直接引用外，規范性文件作為行政行為依據的情形還包括以下幾種：其一，行政不作為的依據。行政作為與行政不作為均屬行政訴訟法規定的行政行為。行政訴訟法規定原告可以請求對行政行為依據的規范性文件進行一并審查，根據同一術語在同一法律中具有相同含義的基本原理，適用于一并審查制度的被訴行政行為也應包括行政不作為。實踐中，行政機關亦經常以規范性文件作為其不具有特定職責或履責條件尚未成就的依據。例如，原告請求確認被告不為其辦理被征地農民基本養老保險的行為違法并責令被告為其辦理，訴訟中被告依據《某縣被征地農民養老保險辦法（試行）補充細則》的規定認定原告不符合辦理被征地農民基本養老保險的條件，原告請求對該規范性文件進行一并審查。①其二，行政行為的間接依據。規范性文件既可以是行政行為的直接依據，也可以是間接依據。例如，行政行為所依據的規范性文件是依據另一規范性文件制定的，法院要一并審查前一規范性文件的合法性，往往也無法回避對后一規范性文件合法性的審查，此時亦應允許原告同時針對兩個規范性文件提出一并審查請求。從我國規范性文件的狀況看，常見的情形是行政機關通過規范性文件授權下級行政機關制定更加細化的規范性文件，或者行政機關在適用規范性文件過程中通過解釋又形成新的規范性文件，行政規范的形成權始終在行政系統內部層層傳遞，法律規范可能被逐漸稀釋、異化直至發生質變，行政規范割據的局面亦可能由此生成。如果法院僅能對行政行為直接依據的規范性文件進行一并審查，而不能向源頭上溯，不僅無法審查行政行為直接依據的規范性文件的合法性，更無法阻斷行政規范割據局面的形成?！　∑淙?，多階段行政行為的依據。有時行政機關在一個完整的行政過程中先后作出多個相互關聯的行政行為，前一行政行為構成后一行政行為的基礎。原告在針對后一行政行為提起訴訟的情況下，也可能對前一行政行為所依據的規范性文件請求一并審查。例如，某市住房和城鄉建設局依據《某市建設用地容積率管理規定》確認某建設項目的初始容積率為1.0，而實際容積率為3.18，該市國土環境資源局據此要求建設單位補交容積率調整后的土地差價款800余萬元。②該案中，《某市建設用地容積率管理規定》是建設部門確定初始容積率的依據，而建設部門確定的初始容積率又對國土部門作出補交地價款通知行為的合法性直接相關，盡管本案被訴行為并非建設部門確定初始容積率的行為，但法院顯然不能對這一行為的合法性置之不顧，而對該行為的審查又離不開對上述規范性文件的審查；因此，從過程論的視角看，該規范性文件實際上也是國土部門責令補交地價款行為的依據。