應急管理理論與實踐(新編21世紀公共管理系列教材) 相關資料

我國應急管理體制機制的發展演變
從中華人民共和國成立至今，我國應急管理體制機制經歷了分災種管理、綜合化管理、綜合應急管理三個階段的發展和演變。
（1）分災種管理階段。
第一代應急管理體系的主要特征是分災種管理，自1949年至2003年“非典”之前，分災種管理突出表現為不完整單部門負責制、臨時性指揮部機制、外生性減災機制和重大自然災害的中央“兜底”機制。
實際上，這一階段官方文獻、理論研究和媒體報道都極少使用“應急管理”的概念表述。對這一時期的相關實踐更準確的表述應該是“災害管理”。從體制機制來看，分災種管理主要有四個特征。
第一，不完整單部門負責制。例如，水利部門主要負責洪澇災害的防范和應對，氣象部門主要負責氣象災害的預報和監測，地震部門主要負責地震災害的預報和監測，民政部門主要負責災后的生活救助，安監部門主要負責安全生產事故的預防、救援和調查。這里所說的“不完整”，主要是指災害管理在制度上缺乏整體設計，僅對洪水和地震的管理相對成熟。
第二，臨時性指揮部機制。在國家層面，主要有三大臨時性指揮部：國家防汛抗旱總指揮部、國務院抗震救災指揮部和國家森林防火指揮部。這些指揮部的設立可以在一定程度上彌補單部門負責制的缺陷，提升在防汛抗旱、抗震救災和森林滅火中對多部門進行協調的能力。
第三，外生性減災機制。在聯合國“國際減災十年”活動的倡導下，中國成立了國際減災十年委員會，并在“國際減災十年”活動結束之后更名為中國國際減災委員會，2005年更名為國家減災委員會（簡稱“國家減災委”）。可見，在2003年“非典”之前，中央政府已開始重視防災減災，然而由于地方政府缺乏內生動力，防災減災的效果并不理想。
第四，重大自然災害的中央“兜底”機制。地方政府在自然災害管理中責任模糊，相應的機構設置也不健全。一旦發生重大自然災害，救災主要依靠中央“兜底”，地方政府缺乏開展防災減災的動力。
從總體上評判，分災種管理主要是一種事后“修補”模式，既有顯著不足，也有貢獻，尤其在應對1976年“唐山大地震”、1998年“長江特大洪水”等重大自然災害中發揮了作用。

我國應急管理體制機制的發展演變
從中華人民共和國成立至今，我國應急管理體制機制經歷了分災種管理、綜合化管理、綜合應急管理三個階段的發展和演變。
（1）分災種管理階段。
第一代應急管理體系的主要特征是分災種管理，自1949年至2003年“非典”之前，分災種管理突出表現為不完整單部門負責制、臨時性指揮部機制、外生性減災機制和重大自然災害的中央“兜底”機制。
實際上，這一階段官方文獻、理論研究和媒體報道都極少使用“應急管理”的概念表述。對這一時期的相關實踐更準確的表述應該是“災害管理”。從體制機制來看，分災種管理主要有四個特征。
第一，不完整單部門負責制。例如，水利部門主要負責洪澇災害的防范和應對，氣象部門主要負責氣象災害的預報和監測，地震部門主要負責地震災害的預報和監測，民政部門主要負責災后的生活救助，安監部門主要負責安全生產事故的預防、救援和調查。這里所說的“不完整”，主要是指災害管理在制度上缺乏整體設計，僅對洪水和地震的管理相對成熟。
第二，臨時性指揮部機制。在國家層面，主要有三大臨時性指揮部：國家防汛抗旱總指揮部、國務院抗震救災指揮部和國家森林防火指揮部。這些指揮部的設立可以在一定程度上彌補單部門負責制的缺陷，提升在防汛抗旱、抗震救災和森林滅火中對多部門進行協調的能力。
第三，外生性減災機制。在聯合國“國際減災十年”活動的倡導下，中國成立了國際減災十年委員會，并在“國際減災十年”活動結束之后更名為中國國際減災委員會，2005年更名為國家減災委員會（簡稱“國家減災委”）。可見，在2003年“非典”之前，中央政府已開始重視防災減災，然而由于地方政府缺乏內生動力，防災減災的效果并不理想。
第四，重大自然災害的中央“兜底”機制。地方政府在自然災害管理中責任模糊，相應的機構設置也不健全。一旦發生重大自然災害，救災主要依靠中央“兜底”，地方政府缺乏開展防災減災的動力。
從總體上評判，分災種管理主要是一種事后“修補”模式，既有顯著不足，也有貢獻，尤其在應對1976年“唐山大地震”、1998年“長江特大洪水”等重大自然災害中發揮了作用。
（2）綜合化管理階段。
第二代應急管理體系的主要特征是綜合化管理，2003年“非典”之后，中國開始建設以“一案三制”（應急預案、應急體制、應急機制和應急法制）為核心的應急管理體系，這一階段的“綜合化管理”突出表現為相對完整的事前單部門負責制、高度統一的事后政府負責制、附屬式綜合協調機制、屬地化的“責任下沉”機制，整體性設計，覆蓋面廣，雖然仍存在許多不足，但對成功應對國家重大自然災害功不可沒。
在這一時期，“突發事件”“應急管理”等概念開始頻繁見諸官方文獻、理論研究和媒體報道。以“一案三制”為核心的應急管理體系是對第一代應急管理體系的發展，既大部分保留了分災種管理的體制機制，又進行了適度的擴展和創新。對照來看，綜合化管理的體制機制主要有四個特征。
第一，相對完整的事前單部門負責制。在第一代應急管理體系的基礎上，單部門負責制的適用范圍擴大。除水利、氣象、地震、民政、安監等部門外，衛生、公安、外交乃至人民銀行等部門都被賦予突發事件應急管理的職責，從而形成了相對完整的分類管理體系。這里所說的“事前”，主要是指在突發事件發生之前。分類管理部門需要在突發事件發生之前做好預防和準備工作。
第二，高度統一的事后政府負責制。根據2007年《突發事件應對法》的規定，突發事件發生之后，在中央由國務院，在地方由各級人民政府統一負責各類突發事件的應對。2008年“5？12”汶川地震之后，主要在市、縣兩級，由各級黨委直接統一負責各類突發事件的應急響應。因此，這里所說的“政府”是指廣義的“政府”，并不僅僅指《突發事件應對法》作為行政法適用的各級行政部門。
第三，附屬式綜合協調機制。為加強突發事件應急響應中對不同職能部門的協調，通常由各級人民政府在其辦公廳內設應急管理辦公室（簡稱“應急辦”）。這里所說的“附屬式”，主要是指應急辦在行政層級上低于相關職能部門，只能依托各級人民政府辦公廳的行政權威才能有效開展協調工作。因此，在實踐中，應急辦的主要職能是應急值守，綜合協調職能發揮得并不充分。
第四，屬地化的“責任下沉”機制。突發事件按照一些主客觀指標被劃分為四個等級，響應主體分別為國務院，省、市、縣各級人民政府，國務院只需要對特別重大或需要其協調的重大突發事件作出應急響應，其他級別的突發事件則由地方政府按照“屬地管理為主”的原則來進行應對。
從總體上看，以“一案三制”為核心的應急管理體系有整體性設計，覆蓋面廣，雖然仍存在許多不足，但對成功應對2008年“5？12”汶川地震、2010年“4？14”玉樹地震、“8？7”舟曲特大泥石流、2013年“4

應急管理理論與實踐(新編21世紀公共管理系列教材) 作者簡介

唐鈞，中國人民大學公共管理學院教授、博士生導師，中國人民大學公共治理研究院副院長；兼任全國風險管理標準化技術委員會副主任委員、國務院安全生產委員會辦公室城市安全專家組專家成員、中國應急管理學會校園安全專業委員會副主任委員、中國行政管理學會理事、中國機構編制管理研究會理事、國家消防救援局特約研究員、《中國機構編制》編委、《中國消防》編輯委員會顧問等。主要研究領域為風險管理、應急管理、機構改革、輿情應對、社會治理等。出版《新媒體時代的應急管理與危機公關》《公共危機管理》《公共安全風險治理》《應急管理與風險治理》《社會穩定風險評估與管理》《政府公共關系》《政府風險管理》等專著和教材10余部；發表學術論文百余篇，其中《新華文摘》全文轉載8篇；主持各級各類科研課題40余項。