中國廉政建設研究成果集-(二) 節選

bsp;序
    中央書記處書記、中央紀委副書記何勇
    “中國廉政建設”項目，是由中國監察部與聯合國開發
計劃署共同開發的國際合作項目，旨在總結我國廉政建設
的經驗，借鑒國外開展反腐倡廉的有益做法，探討推進政府
廉政勤政的有效對策。該項目于2002年11月在北京舉行
簽字儀式，2003年1月正式啟動。“中國廉政建設”項目，是
監察部與聯合國開發計劃署在反腐倡廉領域的**次合
作，對于推動中國的廉政建設，提高政府的依法行政能力和
管理水平，加強國際交流和合作，必將產生積極的作用。
    “中國廉政建設"項目內容豐富，涉及面廣，包括理論研
究、成果轉化、培訓考察等多個方面，預定三年完成。課題
研究作為重要的基礎性工作，貫穿項目實施的全過程。研
究單位圍繞“從源頭上預防和治理腐敗的總對策”、“廉政建
設與反腐敗法律框架”、“加強行政監察推進依法行政"三個
領域深入調查研究，逐步產生的研究成果有11個省(市)試
點單位提交的以總結實踐經驗為基礎的研究報告、由相關
部門組成的9個課題研究小組提交的專項研究報告、由監
察部機關組成的3個課題研究中心組提交的*終成果報
告。各個環節相互聯系，互為因果，逐級深化。為了將課題
研究的成果應用于工作實踐，實現成果轉化，選擇了一批開
拓性、創新性較強的研究成果，在一些地區開展試點，通過
 理論創新推動制度創新，促進政府廉政建設的規范化、制度
化。“中國廉政建設”項目的實施，也是監察機關開拓創新、
與時俱進的一個重要體現。在項目實施過程中，開展了一
系列活動，考察、研究國外反腐倡廉方面的有益經驗，結合
我國實際探索加強廉政建設與反腐敗工作的新思路、新方
法。通過該項目的實施，推動了反腐倡廉理論和實踐的發
展，促進了紀檢監察機關自身能力建設，也為反腐倡廉工作
贏得了更廣泛的社會支持和參與。
    目前，11個試點單位堅持以總結實踐經驗為基礎，提交
了12篇總計約50萬字的研究報告，提出了一些既具前瞻
性又有可行性的對策和建議，順利通過專家評審論證。9個
課題研究小組負責的專項研究報告已提交完成，3個課題研
究中心組也即將完成*終成果報告。監察部“中國廉政建
設"項目辦公室將項目成果分階段輯集出版，我認為很有必
要，也是一件很有意義的事，有利于成果共享，有利于為各
級紀檢監察機關開展廉政建設和反腐敗工作提供借鑒。
    “中國廉政建設”項目在有關各方的共同努力下，取得了
明顯成效。希望參與項目實施的各個單位，繼續以“三個代
表”重要思想為指導，認真落實科學發展觀，按照建立健全與
社會主義市場經濟體制相適應的教育、制度、監督并重的懲
治和預防腐敗體系的要求，善于用理論創新的成果指導反腐
倡廉的實踐，通過理論創新推動制度創新、工作創新。
    是為序。
    2005年11月
    (編者注：此序系何勇同志為“中國廉政建設”項目前期成果出
版時而作。現在，該項目已經圓滿完成，各階段成果集相繼出版。)

 加強對行政權力的規范和監督
    監察部監察綜合室課題研究中心組
    行政權力是憲法和法律賦予行政機關管理政治、經濟和社會事
務的*重要的國家權力。由于行政權力具有管理領域廣、自由裁量
度大、以國家強制力保證實施等特點，決定了它既是與公民、法人的
利益*密切相關的一種國家權力，又是*容易違法或濫用的一項國
家權力。因此，規范和監督行政權力無疑是建設法治國家和法治政
府的重點和難點。改革開放以來，我國行政法制建設成就顯著，在規
范和監督行政權方面也經歷了三個階段和兩次轉變，積累了豐富的
經驗。為了進一步加強對行政權力的規范和監督，國務院于2004年
3月頒布實施《全面推進依法行政實施綱要》(以下簡稱《：綱要》)，將
全面推進依法行政的目標確定為建設法治政府。由于加強對行政權
力的規范和監督，其實就是全面推進依法行政，因此《綱要》不僅是我
國**部全面規劃建設法治政府藍圖的綱領性文件，也是我國今后
加強對行政權力的規范和監督的行動綱領。
    要加強對行政權力的規范和監督，首先，應當深刻反思我國*近
20多年規范和監督行政權力的發展歷程，全面總結依法行政的基本
經驗，客觀評估依法行政的現狀，認清當前規范和監督行政權力存在
的不足之處。其次，應當將《綱要》規定的依法行政基本要求確立為
規范和監督行政權力的基本原則，從“合法行政、合理行政、程序正
當、高效便民、誠實守信、權責統一”六個方面加強對行政權力的規范
和監督，全面推進依法行政，努力建設法治政府。再次，要按照行政
權力運作的內在邏輯，健全科學民主的行政決策機制，提高行政制度
建設質量，完善行政執法，整合政府化解糾紛機制，按照依法行政的
 要求全面規范和制約行政權力。*后，要大力完善由人大監督、政協
民主監督、司法監督、行政層級監督、行政專門監督和社會監督共同
構成的行政法制監督體系。
    一、規范和監督行政權力的重要性
    和緊迫性
    中外行政管理的實踐經驗表明，行政權是把雙刃劍：一方面具有
維護社會秩序、保障公民自由、推動經濟社會發展的積極作用；另一
方面又可能因濫用或誤用而侵犯公民、法人和其他組織的合法權益，
制約經濟社會的正常發展。為了揚行政之長、避行政之短，在充分激
發行政權力積極作用的同時，有效抑制行政權力負面效應的出現，就
必須對行政權力加以規范和監督。
    (一)嚴格規范和監督行政權力的重要意義
    1.對行政權力加以規范和監督，依法行政，是建設法治政府的
關鍵。在現代社會，行政管理范圍涉及國家政治、經濟和社會各個領
域，幾乎遍及國家和社會事務的一切方面。例如，中國行政機關承擔
著繁重的行政管理任務，負責實施的法律法規約占全部法律法規的
80％左右。這就決定了行政權力是否得到有效的規范和監督，行政
機關依法行政水平的高低，直接影響著行政法治目標的實現程度。
一個國家、一個社會能不能走向法治，能不能實現全社會奉法、守法，
固然要看公民能不能守法，但更重要的是政府首先要守法。一般說
來，要求政府守法通常比要求公民守法更重要，也更困難。之所以如
此，是因為行政權具有廣泛性和主動性的特點，與公民、法人和其他
組織接觸得*為經常，與其關系也*為密切；行政權通常具有強制性
和自由裁量性的特點，能夠直接影響公民的合法權益；再加上行政機
關又主要實行行政首長負責制，民主性相對較弱，因此容易導致權力
濫用和腐敗，造成對公民合法權益的侵犯。就此而言，只有對行政權
力加以嚴格的規范和監督，行政機關依法行政，才能實現建設法治政
 府的目標。
    2．加強規范和監督行政權力，有助于推動政府職能轉變和深化
行政管理體制。政府職能轉變和行政管理體制改革與加強對行政權
力的規范和監督關系密切，它們共同構成了我國行政管理走向現代
化的基礎和保障。一方面，政府職能轉變和行政管理體制改革，是我
國政府管理走向法治化的前提和基礎。如果政府職能轉變和行政管
理體制改革不到位，行政管理活動仍在舊的職能框架和管理模式下
運作，行政機關和公務員仍然沿用傳統的命令手段，就不可能對行政
權加以有效的規范和監督，就不可能真正實現依法行政。另一方面，
政府職能轉變和行政管理體制改革也離不開依法行政的推進和保
障。規范和監督行政權力，要求行政機關依法行政，這本身就是現代
政府管理模式的一次重大變革，它要求重塑政府職能，劃清公共權力
與公民權利的邊界和范圍，改造傳統的管理模式和結構，改變傳統的
行政管理方式。規范和監督行政權力，旨在建設有限政府、服務政
府、效能政府、誠信政府、陽光政府和責任政府。應當承認，我們過去
對依法行政、規范和監督行政權力與政府職能轉變和行政管理體制
改革之間的關系缺乏深刻和透徹的認識，結果既容易導致依法行政
與政府日常工作形成“兩張皮”，得不到有機結合；又容易導致行政首
長誤認為規范和監督行政權力、依法行政只是一個總的方向和原則，
與日常行政管理不相干，從而形成規范和監督行政權力、依法行政
“說起來重要、做起來次要、忙起來不要”的不正常局面。有鑒于此，
加強對行政權力的規范和監督，全面推進依法行政，就必須從轉變政
府職能和改革行政管理體制切人，真正將政府職能轉到經濟調節、市
場監管、社會管理和公共服務上來，并在此基礎上建立適應社會主義
市場體制和民主法治要求的行政管理體制。
    3．加強規范和監督行政權力，有助于保障經濟社會全面、協調
發展。加強對行政權的規范和監督、依法行政，既是現代經濟社會發
展的重要組成部分，又是經濟社會發展的重要保障力量。概而言之，
依法行政對經濟和社會全面、協調發展的保障作用突出表現在三千
方面：一是通過明確政府與市場的界限，嚴格限定政府的職權范圍，