土地管理學(第2版)/朱道林 節選

　　《土地管理學（第2版）》：　　二、公共管理理論　　公共管理是以政府為核心的公共部門運用管理學、政治學、經濟學、法學、社會學、系統科學等多學科理論與方法對國家和公共組織進行有效治理的管理活動。因此，普遍認為，公共管理是以政府為核心的公共治理活動，其過程需要廣泛各種方法提升政府治理能力，提升政府績效和公共服務產出與品質，目標是實現公共福祉和公共利益*大化。　　在管理學中，公共管理與私部門管理有明顯區別的，公共管理強調政治權威、多元制衡、法律支配、多元理性，強調政府手段，追求公共利益；而私部門管理強調經濟權威、自主性、意思自治、經濟理性，強調市場機制，追求私人利益。　　1.市場失靈與政府干預　　在現實經濟運行中，一般認為價格的決定在多數情況下并不是人為的操縱，而是由“看不見的手”發揮作用，并稱之為“市場機制”（market mechanism），認為市場機制是通過市場供需均衡，使資源配置達到*有效益的方法。　　然而，經濟學研究發現，完全競爭市場需要依據6項假設而成立：　　（1）市場中買賣人數很多，且無人可以影響價格，所以每個人都是價格的接受者（price taker）。　　（2）市場出售的產品，其品質都是一樣的，具有同質性。　　（3）市場買賣雙方，對于市場的相關信息都能充分掌握。　　（4）產品的成本與效益都反映在供給與需求線上。　　（5）沒有任何人為限制，每個人均是追求自利，所以不會有價格協定或勾結情形。　　（6）廠商可以自由進出產業。　　顯然，經濟實踐不可能完全符合市場競爭的假設，這就有了市場失靈（marketfailure）。市場失靈，就是因市場缺陷而引起的資源配置的無效率。市場失靈包括兩種情況：一是市場機制無法將社會資源予以有效配置；二是市場經濟無法解決效率以外的非經濟目標，如公共產品的提供、市場中的壟斷、外部性等。　　市場失靈為政府干預提供了理由和要求。而政府干預就需要公共治理規則。　　2.政府治理工具　　政府職能定位，包括兩個獨立的問題：一是政府應該干什么；二是政府如何去做。前者涉及政府職能定位，后者涉及政府治理工具（instruments of government）選擇。從某種意義上講，政策選擇用何種方式達到政府的治理目標，則顯得更為重要。　　治理工具，也稱之為政策工具（policy instrument）或政府工具（tools of government），它是指政府將其實質目標轉化為具體行動的路途（theways）和機制（the mechanism），政策工具乃是政府治理的核心，沒有政策工具，便無法實現政府的目標。　　政策工具主要包括：權威（authority）、誘因（incentives）、能力建立（capacities building）、象征勸勉（symbolic and hortatory）以及學習（learning）等。　　對于公共物品和服務的提供，不論是由公共部門還是私部門，其方式有：①政府部門直接提供；②委托政府其他部門；③契約外包括；④經營特許權；⑤補助；⑥抵用券；⑦市場供給；⑧志愿服務；⑨自我協助；⑩政府販售特定服務。　　政府可運用多元政策工具以實現自己的治理目標。運用何種治理工具，政府干預市場到何種程度，完全視問題情勢、政府主觀偏好、資源擁有程度、目標的正確性與選擇性、對市場依賴程度、相對成本等綜合因素而定。　　3.政府失靈　　不完全市場和不充分信息問題無論是在公共部門，還是在私人部門都是相同的，也是相當普遍的，加之其他方面的原因，“政府失靈”也是普遍存在的。　　所謂“政府失靈”（governmentfailure），是指由于政府機制存在的本質上的缺失，而無法使資源配置效率達到*佳的情形。典型的政府失靈的類型及其原因有以下幾個方面。　　（1）成本和收益的分離：過剩和成本提高。無論市場怎樣不完善，它都是與生產成本的活動相聯系，這種聯系是由價格決定的。政府活動因為缺乏任何價格的指引，便割裂了這種聯系，因為維持政府活動的收入具有非價格來源，即來源政府的稅收等。由于缺乏這種聯系，使得政府產生的價值同生產它的成本割裂。這種割裂意味著資源錯誤配置的程度增加，因此，無論公共政策采取何種方式（管制、直接提供），政府活動的一個趨勢是明顯多余的成本，從而導致社會資源的浪費。另外，政府預算也會因利益集團的游說造成生產過剩和重復投資的問題，　　（2）政策制定的復雜性和低質的政策。公共政策的制定是一個復雜的政治過程，由于理性選民的無知（rational voter ignorance），以及政府集團對公共政策的影響、等級制和官僚制本身的障礙、政治家的偏好因素，以及政府部門的本位主義和機關利益等各種因素的綜合存在，使得政府的公共政策并不能反映公共的利益，也不符合有效率的資源配置。　　（3）內部性問題。公共組織為了進行其內部的管理，需要發展它們的標準或規則，這些標準或規則即內部性（internalities），即用來評估機構的運行和機關人員的行為。這些標準很接近“私人”的組織目標，因為在機構內的動力是由個人或集體的行為產生，而不是機構為公共的目的和責任產生的。政府組織內部性是規范組織運作的重要因素。正如外部性因素對市場經濟的影響一樣，內部性也同樣影響著政府。外部性意味著社會成本和利潤沒有包含在私人決策的考慮之中，而內部性則意味著“私人”的或組織的成本和利潤很可能支配公共決策者的計算。市場失靈的核心是外部性，而政府失靈的核心是內部性。　　……